作者/陳秀麗(望春風文化藝術基金會董事長)
事實上,過去由於台灣戰略地位的重要性,歷史上已有幾次被宣布中立化的事例。
一、澎湖群島中立化澎湖由90個大小島嶼組成,其中半數島嶼無人居住。由於地緣戰略位置極佳,自古以來便是兩岸之間以及往來台灣海峽的船隻中繼站,自然成為兵家必爭之地。從荷蘭人發現西嶼後,澎湖就成為世界史的一環,也成為東亞重要的軍事島嶼。
當年荷蘭東印度公司、鄭成功、施琅和日本武力進攻台灣,都以澎湖為戰略跳板。就台灣的歷史來看,發生過1622年荷蘭攻澎、1683年施琅征澎、1883年中法戰爭及1894年中日甲午戰爭等四次戰役。從國際政治角度來看,澎湖的戰略地位是第一島鏈防衛最前線。例如由於施琅攻台的澎湖海戰歷史經驗,以及大清帝國末任台灣巡撫唐景崧所言:「夫爭台灣者,必爭澎湖,蓋以澎湖可泊兵船,以為根據。若我不能保澎湖,則台灣陷於孤立,其勢難守。」。也就是說,澎湖一失,台灣西岸將「無險可守」。因此,1949年國民政府來台後就積極將澎湖要塞化。依據國防院的研究更直言,澎湖一失,台灣西岸將「無險失守」,因此澎湖的戰略地位已超越金馬等外島。
事實上,早在1894年日清戰爭後,法國參與三國干涉時,即曾特別向日本政府要求澎湖群島的「非要塞化」。經雙方交涉的結果,日本政府發表「台灣海峽的公共航路和台灣.澎湖諸島不割讓宣言」,等於各國協議讓澎湖中立化。這個澎湖中立化的結果是因為德法兩國的相互制衡,再加上英國微妙的牽制。
經過討論後,日本向各國聲明:「帝國政府承認台灣海峽為各國公共航路,並宣言此海峽非日本國所專有或管轄。帝國政府向各國保證不將台灣及澎湖群島讓予他國。」其後,日本在華盛頓會議時也沒有試圖改變這項協議,直到第二次世界大戰中,日軍才在澎湖設置重要的作戰據點,目的就是為了控制台灣海峽的航行,但在美軍航艦部隊的海空優勢之下,日軍並沒有成功發揮控制台灣海峽的原始想定目的。
在冷戰時期,以台澎金馬作戰責任區防禦作戰角色來說,澎湖更具價值的是作為對共軍海空力量活動自由的阻絕據點。在現代岸基反艦飛彈技術進步之下,只要在澎湖配備最低足以自保的海空力量,並且建立完善的資料鏈傳輸系統,就可以讓澎湖變成現代化作戰中的海峽要塞,讓敵軍船團在穿過海峽時必須要面對側翼的持續威脅。
現今澎湖在軍事戰略上的重要性,就是限縮敵軍船團的攻擊動線,並且在敵軍發起攻擊之後,以其保有的海空反艦攻擊力量,持續對敵軍側翼造成威脅。若以極端角度來說,如果敵軍分兵攻擊澎湖,在某個程度上也能作為分散主攻軸線動量的有效措施。然而,澎湖若受到攻擊,能夠持續運作的時間必定相對有限,因此能在敵軍打擊下存活並反擊,就是澎湖防衛的主要戰略目的。
簡言之,澎湖是台灣抵抗中國入侵最重要的前線,一旦交戰,澎湖的存亡絕對連帶影響台灣本島的命運。因為澎湖是台灣軍民進出台灣海峽的咽喉,且澎湖具有戰事推進、補給的戰略地位。因此,我國大部分的外離島都大量截軍,集中兵力戍守台灣本島,唯獨澎湖兵力卻不減反增,陸海空軍都設有重兵,甚至國軍最精銳的飛彈系統都在此部署。
由於戰狼外交、香港西藏維吾爾和內蒙問題等無視人權法治的作為,顯示中國從未放棄其對外勢力擴張的野心,也壓根不在乎所謂的和平,使得期待中國藉由經濟成長進而和平演變的可能性已經微乎其微,再加上中國連續30年以兩位數比例增加國防預算,其海空力量在未來10年內將會達到絕對性的優勢,因此我國政府及國軍高層必須尋求真正有效的不對稱戰略戰術戰法,才能有效嚇阻中國的威嚇近逼,甚至進一步透過主張澎湖的武裝中立,反對中國機艦穿越台海中線,是我國重要的策略。
1950年美國對台灣的政策也有相當劇烈的變,繼國務院於1949年8月發表「對華政策白皮書」後,1950年1月5日,美國總統杜魯門進一步表明對中國內戰發展的「袖手旁觀」(hand-off)政策。韓戰爆發,他於6月27日下令美軍第七艦隊進入台灣海峽,遏止中共政權對台灣的任何攻擊,並且要求中華民國政府不要攻擊中國大陸,使台灣海峽中立化。為了建立其軍事介入的正當性,他以國際法為依據,明白「台灣將來的地位,必須等到太平洋的安全回復,及對日本的和平條約成立之後,或者聯合國有所決定之後,才能確定」。
杜魯門的說法是美國政策的改變,1月的聲明固然代表美國官方的政策立場,但並不具國際法的拘束力,而是現實國際政治的展現。韓戰爆發以後,杜魯門的「台灣海峽中立化宣言」,除了是美國政策的改變之外,不過是站在國際法上台灣地位尚未決定此一角度發言而已。換言之,杜魯門的此一聲明,不是率先提出台灣地位未定論,而只是將事實存在的台灣地位未定論明文化。
台灣海峽中立化是朝鮮戰爭爆發後,美國政府制定的阻止中國人民解放軍進攻台灣的政策。
1950年6月25日,韓戰爆發。6月27日,美國總統杜魯門擔心退據台灣的中華民國被中華人民共和國吞併,於是決定派第七艦隊巡防台灣海峽阻止中國人民解放軍進攻台灣,並呼籲中華民國政府停止對中華人民共和國發動一切海空軍事行動。
同時,杜魯門總統發表「台灣海峽中立化宣言」,聲明與美國在韓戰發生前對台灣的態度,
特別是與杜魯門在1月5日所發表的不干涉聲明,可說是採取完全相反的立場。無庸置疑地,「台灣海峽中立化宣言」立即受到中國的抨擊,強烈指責美國。同時,國民政府雖然於6月27日表示接受台灣中立化宣言,但對於台灣地位未定的部分,則與中共同樣抱持反對的立場。然而,國府接受精通國際法的駐美大使顧維鈞的建議,並未採取強硬的反對立場,反而在某種意義上是於事實上加以承認。
當時中華民國外交部長葉公超逾6月28日發表聲明,表示中華民國政府接受杜魯門提出的台灣海峽中立化,中華民國海空軍暫停攻擊中華人民共和國。另一方面,中華人民共和國指控美國第七艦隊巡防台灣海峽是要侵略台灣,並且透過蘇聯分別在聯合國大會和聯合國安全理事會提出「美國侵台案」,不過該案在1951年2月18日遭到聯合國大會否決。1953年2月2日,美國總統艾森豪宣布解除台灣海峽中立化,第七艦隊不再巡邏台灣海峽。
緊接著,美國進一步保障台灣的安全。1955年1月29日,美國國會通過《福爾摩沙決議案》(Formosa Resolution,台灣決議案),授權美國總統可以在其認為有必要時,派遣美軍到台灣、澎湖群島,協助中華民國政府防衛該地區。該項法案於1974年10月26日廢止,維持長達19年時間。
為落實《台灣海峽中立化宣言》,杜魯門不僅將美國地面部隊送往戰場,甚至在聯合國或國會尚未許可的情況下,以本身權限下令美國第七艦隊強制執行台灣海峽的中立化。中國與台灣之間之所以並未爆發戰爭,其直接因素肯定是要歸功於第七艦隊的武力介入。維持海峽兩岸的軍事平衡,使得過去七十餘年得以保有和平,在此期間要衡量中國與台灣的成就,經濟發展已然成為最為重要的指標。
其後,美國在與中華人民共和國建立邦交之後,為保障台灣安全,美國先後制定法案與決議案。
日期 法案
1979年 《台灣關係法》(Taiwan Relations Act,
TRA)1982年 《對台「六項保證」》(Six Assurances)
1999年 《台灣安全強化法》(Taiwan Security
Enhancement Act, TSEA)(未通過)
2016年 《對台「六項保證」》(參眾兩院決議案)
2018年 《台灣旅行法》(Taiwan Travel Act)
2018年 《亞洲再保證倡議法》(Asia Reassurance
Initiative Act of 2018, ARIA)
2019年 《台灣保證法》(Taiwan Assurance Act)
2022年 《台灣「誠實地圖」法案》(The actrequire
honest maps)
2022年 《台灣政策法》(Taiwan Policy Act of
2022)
2022年 《台灣為非北約(NATO)同盟者》(major non-NATO ally, MNNA)
2023年 《 國 防 授 權 法 》 ( National Authorization Act, NDAA)Defense
